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作者：刘为波

单位：最高人民法院

最高人民法院

《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的

理解与适用

最高人民法院于2010年12月13日公布了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2010]18号，以下简称《解释》）。为便于实践中理解和适用，现对《解释》的制定背景和主要内容予以说明。

制定《解释》的背景和意义

非法集资犯罪活动危害市场经济秩序、损害人民群众利益、影响社会稳定，属于典型的涉众型犯罪，具有极为严重的社会危害性。近年来查处的万里大造林案、亿霖木业案、兴邦公司案、海天公司案、中科公司案、山川公司案、湘西自治州非法集资案等一批重大非法集资刑事案件，涉案金额大，受害人数多，作案周期长，案发后大部分集资款已被挥霍、转移、隐匿，资金返还率低，集资群众损失惨重，频频引发聚众上访等大规模群体性事件和受害群众自杀等恶性事件。

当前非法集资犯罪活动持续高发，涉及各个领域，形势严峻。相关数据显示，2005年至2010年6月，非法集资类案件共计超过1万起，涉案金额1000多亿元，每年约以2000起、集资额200亿的规模快速增加。

特别是自2008年以来，受全球金融危机的影响，国内社会资金供需紧张，不但引发催生了各种新型非法集资犯罪活动，原有的非法集资犯罪活动也在加速暴露。

犯罪分子往往依托合法注册的公司、企业，以响应国家产业政策、支持新农村建设、项目投资、委托理财等为幌子，巧妙伪装，故意混淆非法集资与合法融资的界限；新的非法集资手法层出不穷，利用经营投资、商品销售、电子商务、基金运作、风险投资、新能源开发、外汇交易、消费返利、黄金期货交易等形式的非法集资纷纷涌现，并不断由传统的种植业、养殖业向房地产、商贸、金融、旅游、医疗卫生、教育等行业渗透，极具隐蔽性和欺骗性。

对于形形色色的非法集资犯罪活动，实践中普遍反映，相关法律规定不够明确、具体，政策法律界限不易把握，法律适用疑难问题较多。为此，最高人民法院会同中国银行业监督管理委员会，经认真调研，并广泛听取最高人民检察院、公安部等有关单位的意见，制订出台了本司法解释。

　　非法集资的概念、特征要件

和罪名适用

早在1996年最高人民法院制定的《关于审理诈骗案件具体应用法律若干问题的解释》中就规定：“‘非法集资’是指法人、其他组织或者个人，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为。”

对此，实践中反映，将非法集资的定义落脚在未经有权机关批准，存在诸多局限性和不确定性，越来越难以满足新形势下打击新型非法集资活动的需要。比如，未经批准仅适用于法律明确规定应当审批而未经审批的非法融资行为，包括合法借贷、私募基金等在内的合法融资活动无需有关部门批准；获经批准并不一概合法，违法批准、骗取批准的集资行为仍属于非法集资；对于法律已有明确禁止性规定的行为，没有必要考虑是否批准的问题；对于以生产经营、商品销售等形式进行非法集资的行为，是否批准不具有直接判断意义。

为科学、准确地定位非法集资，确保非法集资定义的包容性和确定性，更好地适应政策法律调整和对于新型非法集资活动的打击需要，《解释》第1条第1款从法律要件和实体要件两个方面对非法集资进行定义，即：非法集资是违反国家金融管理法律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为。需要强调指出的是，批准标准原本就是违法性判断的具体化规定，《解释》重新确定违法性标准，更多体现的是一种判断标准的理性回归，以此厘清违法性标准和批准标准的位阶关系，说明未经批准只是违法性判断的一个方面，违法性包括未经批准，但不限于未经批准。

鉴于非法集资犯罪活动的复杂性，为便于实践把握，《解释》对非法集资概念的特征要件予以具体细化，明确成立非法集资需同时具备非法性、公开性、利诱性、社会性4个特征，即：

未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；向社会公众即社会不特定对象吸收资金。

较之于中国人民银行1999年下发的《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》的相关规定，《解释》作了两处重大修改：

一是根据前述关于非法集资定义的修改，将《通知》规定的未经有关部门依法批准和以合法形式掩盖其非法集资的性质两个要件合并为非法性要件。据此，认定是否非法集资不再要求同时具备未经有关部门依法批准和以合法形式掩盖其非法集资的性质两个要件。

二是增加了公开性要件。其主要考虑是，公开宣传与否，是区分非法集资与合法融资的关键所在，也是判断是否向社会公众吸收资金的重要依据。

准确理解该4个特征要件，需注意以下几点：

第一，非法性特征。

非法性特征是指违反国家金融管理法律规定吸收资金，具体表现为未经有关部门依法批准吸收资金和借用合法经营的形式吸收资金两种。其中，国家金融管理法律规定包含3个层面的内容：

一是金融管理法律规定不是单指某一个具体的法律，而是一个法律体系；

二是非法集资违反的是融资管理法律规定，而不能是其他法律规定；

三是只有融资管理法律规定明确禁止的吸收资金行为才有违法性。

未经有关部门依法批准主要表现为以下4种情形：

一是未经有关部门批准；

二是骗取批准欺诈发行；

三是具有主体资格，但具体业务未经批准；

四是具有主体资格，但经营行为违法。

借用合法经营的形式吸收资金的具体表现形式多种多样，实践中应当注意结合《解释》第2条以及中国人民银行《关于进一步打击非法集资等活动的通知》等关于非法集资行为方式的规定，根据非法集资的行为实质进行具体认定。

第二，公开性特征。

公开性特征是指通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传。

首先，公开宣传是公开性的实质，而具体宣传途经可以多种多样。

《解释》仅列举了通过媒体、推介会、传单、手机短信几种公开宣传途径，主要是考虑到实践中这几个途径比较典型。但这只是例示性的规定，宣传途径并不以此为限，实践中常见的宣传途径还有标语、横幅、宣传册、宣传画、讲座、论坛、研讨会等形式。

《解释》起草过程中有意见提出，实践中还大量存在口口相传、以人传人的现象，有必要在《解释》中特别指出。

经研究，口口相传是否属于公开宣传，能否将口口相传的效果归责于集资人，需要根据主客观相一致的原则进行具体分析，区别对待，故《解释》未对此专门作出规定。对于通过口口相传进行宣传的行为，实践中可以结合集资人对此是否知情、态度如何，有无具体参与、是否设法加以阻止等主客观因素，认定是否符合公开性特征要件。

其次，公开宣传不限于虚假宣传。实践中的非法集资活动通常会以实体公司的名义进行虚假宣传，蒙骗群众。但是，非法集资的本质在于违反规定向社会公众吸收资金，即使未采取欺骗手段进行虚假宣传，但因其风险控制和承担能力有限，且缺乏有力的内外部监管，社会公众的利益难以得到切实保障，法律仍有干预之必要。故此，尽管非法集资往往都有欺骗性，但欺骗性不属于非法集资的必备要件。

第三，利诱性特征。

利诱性特征是指集资人向集资群众承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报。利诱性特征包含有偿性和承诺性两个方面内容。

首先，非法集资是有偿集资，对于非经济领域的公益性集资，不宜纳入非法集资的范畴；

其次，非法集资具有承诺性，即不是现时给付回报，而是承诺将来给付回报。回报的方式，既包括固定回报，也包括非固定回报；给付回报的形式，除货币之外，还有实物、消费、股权等形式；具体给付回报名义，除了较为常见的利息、分红之外，还有所谓的工资、奖金、销售提成等。

第四，社会性特征。

社会性特征是指向社会公众即社会不特定对象吸收资金。社会性是非法集资的本质特征，禁止非法集资的重要目的在于保护公众投资者的利益。

社会性特征包含两个层面的内容：广泛性和不特定性。对于社会性特征的具体认定，除了结合上述公开性特征进行分析之外，还需要注意从以下两个方面进行具体判断：

一是集资参与人的抗风险能力。生活中有很多种划分人群的标准，比如年龄、性别、职业、肤色、党派、宗教信仰等，但这些分类标准与非法集资中的社会公众的认定并无关系。法律干预非法集资的主要原因是社会公众缺乏投资知识，且难以承受损失风险。集资对象是否特定，应当以此为基础进行分析判断。

二是集资行为的社会辐射力。对象是否特定，既要求集资人的主观意图是特定的，通常还要求其具体实施的行为是可控的。如果集资人所实施行为的辐射面连集资人自己都难以预料、控制，或者在蔓延至社会后听之任之，不设法加以阻止的，同样应当认定为向社会不特定对象进行非法集资。

此外，《解释》起草过程中有意见指出，一些集资行为的对象既有不特定的自然人，又有公司、企业等单位，社会公众是否包括公司、企业等单位，实践中存在理解分歧。

经研究，这里的社会公众不宜作为一个日常生活用语来理解。在法律上，自然人和单位均属于民商事行为的主体，具有平等的法律地位，单位同样可以成为非法集资的对象，以单位为对象的集资同样应当计入集资数额，故《解释》明确，社会公众包括单位和个人。

同时，鉴于实践中对于非法集资犯罪如何具体适用罪名存在疑问，《解释》规定，“除刑法另有规定的以外，应当认定为刑法第一百七十六条规定的‘非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款’”。

根据该规定并结合《解释》第7条、第8条第2款规定以及实践做法，刑法中涉及非法集资犯罪的罪名共计7个，分别是刑法第一百六十条规定的欺诈发行股票、债券罪，第一百七十四条第一款规定的擅自设立金融机构罪，第一百七十六条规定的非法吸收公众存款罪，第一百七十九条规定的擅自发行股票、公司、企业债券罪，第一百九十二条规定的集资诈骗罪，第二百二十四条规定的组织、领导传销活动罪，第二百二十五条规定的非法经营罪。

其中，擅自设立金融机构（商业银行）可以视为是非法集资的准备行为，或者说是广义上的非法集资行为；非法吸收公众存款，欺诈发行股票、债券，擅自发行股票、债券，组织、领导传销活动，非法证券、基金当中的非法经营5个罪名属于刑法上处理非法集资犯罪的主体罪名；在5个主体罪名中，非法吸收公众存款罪具有基础性意义，属于非法集资犯罪的一般法规定，其他4个罪名则属特别法规定；集资诈骗罪是非法集资犯罪的加重罪名。

非法吸收公众存款的具体行为方式

及其界定

发生在不同领域、不同行业的非法吸收公众存款特别是变相吸收公众存款行为手法隐蔽，各具特点，且涉及诸多专业性知识。为便于实践把握，经对各种多发、易发的非法吸收公众存款行为进行甄别分类，并结合具体发生领域和行为特征，《解释》第2条列举了10种应以非法吸收公众存款罪定罪处罚的具体情形。准确理解和适用本条规定，需要注意以下几点：

第一，上述列举的诸种情形重在揭示非法吸收公众存款的行为方式，在表述上未必全面完整，实践当中，仍需根据《解释》第1条关于非法集资的概念和4个特征要件进行具体认定。为此，《解释》特别强调，“实施下列行为之一，符合本解释第1条第1款规定的条件的”，才应当依法以非法吸收公众存款罪定罪处罚。

第二，吸收公众存款行为属于融资行为。生产经营、商品交易活动也向社会公开出售商品获取资金，但购买者支付价款即可获得商品或者服务，合同法、产品质量法以及消费者权益保护法对此即可提供充分保护。融投资行为则不同，资金提供者以获取未来收益为目的，并无实质意义的商品或者服务作为对价，加之信息不对称等因素，蕴藏着巨大的风险，所以法律从信息披露、准入条件、审批程序等方面规定了诸多监管措施。区分界定正常经营活动与变相吸收公众存款行为，必须由此入手，关键在于两个方面：一是有无真实的商品或者服务内容；二是是否以未来的回报为目的。基于此，《解释》第4项对不具有销售商品、提供服务的真实内容或者不以销售商品、提供服务为主要目的予以特别强调。

第三，非法吸收公众存款罪属于破坏金融管理秩序犯罪，非法吸收公众存款罪的认定依据必须是融资管理法律规定，而不能是其他法律规定。对于其他法律规定的违反，在一定情况下对于判断是否违反融资管理规定具有一定的参考意义，但不能以对其他法律规定的违法性判断替代融资管理规定的违法性判断。例如，《商品房销售管理办法》规定，商品房预售实行预售许可制度；房地产开发企业不得采取返本销售或者变相返本销售的方式销售商品房，不得采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房；商品住宅按套销售，不得分割拆零销售。但是，违反这些规定的房产销售行为并不直接意味着就是非法集资，只有实质上实施了向社会公众融资的行为，而又未依法履行相关融资法律程序的，才具有非法集资所要求的非法性。

第四，为了防止挂一漏万，《解释》规定了一个兜底条款，即第11项关于其他非法吸收资金的行为的规定。需要强调指出的是，并非所有的融资行为均受融资管理法律规定调控，只有融资管理法律规定明确禁止的吸收资金行为才有违法性，实践中应注意避免不当地扩大理解。比如，民间借贷、私募基金等虽然也体现为吸收资金，并且往往也约定回报，但不属于公开地向社会公众吸收资金，因而并不违法。即便约定高额利息，也只是超出规定部分的利息不受法律保护而已，不能据此将之认定为非法集资。

非法吸收公众存款罪的定罪量刑标准

针对实践中对于非法吸收公众存款罪的定罪和量刑情节认定标准掌握不统一的问题，《解释》第3条区分个人犯罪和单位犯罪，分别从吸收公众存款数额、吸收公众存款的人数以及经济损失数额三个方面作出了具体规定。

具体适用本条规定时，应当注意以下几个问题：

第一，区分个人犯罪和单位犯罪，分别规定不同的定罪量刑标准。

《解释》起草过程中有意见提出，区分个人和单位规定不同的定罪量刑标准，未能体现法刑罚平等的精神，而且，个人犯罪还是单位犯罪实践中往往很难区分，建议不作区分，实行统一的定罪量刑标准。

经研究，实践中单位可能和实际吸收公众存款的数额远远高于个人，实行不同的定罪量刑标准更符合客观实际，有利于体现刑法的谦抑性要求，也有利于确保实质平等。对于以单位名义实施的非法吸收公众存款犯罪行为，根据最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》规定，为违法犯罪活动而设立的单位实施犯罪；单位设立后以实施犯罪为主要活动以及盗用单位名义实施犯罪，违法所得由个人私分的，均应以个人犯罪处理，故不存在放纵罪犯的问题。

第二，非法吸收公众存款的数额计算。

《解释》规定，“非法吸收或者变相吸收公众存款的数额，以行为人所吸收的资金全额计算。案发前后已归还的数额，可以作为量刑情节酌情考虑。”起草过程中有意见认为，将已归还资金在非法吸收公众存款的数额计算中予以扣除，更有利于控制刑事打击面和取得更好的社会效果。

经研究，非法吸收公众存款不属于占有型犯罪，也不属于结果犯，将已归还数额计入犯罪数额可以更为全面客观地反映非法吸收公众存款的资金规模，更准确地判断其社会危害性的轻重程度。至于打击面的控制问题，可以通过本条第4款的规定来解决。此外，实践中还需注意，吸收公众存款的数额应为实际吸收的金额，约定的利息不应计入犯罪数额。比如，对于实际吸收资金80万元，约定利息20万元，登记吸收资金100万元的，应当实事求是地认定吸收存款80万元。

第三，关于人数的理解。

在2001年《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》中采用的计算依据是“户”。实践中普遍反映，“户”的概念不够明确，也很难统计，为便于实践理解和操作，《解释》现修改为“人”。

需要注意的是，首先，“人”不同于“人次”，对于一人多次的情形不得重复计算；其次，实践中大量存在人传人等多层次的情形，对此，一般应当将不同层次的人累加计算。

第四，关于从宽处罚。

考虑到我国融投资渠道的现状、中小企业和农村经济的发展需要以及社会稳定等多方面因素，为依法贯彻宽严相济刑事政策，确保刑事打击重点，《解释》第3条第4款规定，“非法吸收或者变相吸收公众存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金，可以免予刑事处罚；情节显著轻微的，不作为犯罪处理。”起草过程中有意见认为，应对免予刑事处罚的情形加以数额限制，对于数额巨大的，不得免予刑事处罚。

经研究，非法吸收公众存款刑事案件有其特殊性：一是犯罪数额往往很大，如设定数额限制，本款规定在实践中将可能毫无意义；二是非法吸存犯罪的危害性主要体现在不能归还所吸收资金及由此引发的社会稳定问题，故未采纳。

[未完待续]

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